Fuente: Espinoza, Alexander, “Principios de Derecho Constitucional”, ISBN:980-12-2254-9, Instituto de Estudios Constitucionales, Caracas 2006.
Tema 15. La Asamblea Constituyente de 1999
Artículo 250 de la Constitución de 1961
El artículo 250 de la Constitución venezolana de 1961[i] contenía una “cláusula eterna”, en el sentido de que, a menos que fuera objeto de modificación a través de los mecanismos allí previstos, la propia Constitución nunca perdería vigencia:
“Esta Constitución no perderá su vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza o fuere derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone.”
Este tipo de disposiciones “eternas” [ii] simplemente constituyen una declaración que se encuentra implícita en muchas Constituciones. En la Constitución de Panamá, por ejemplo, no encontramos una declaración de esta naturaleza. Sin embargo, como toda Constitución, la panameña regula expresamente todo lo relativo a la modificación de su propio texto. Se trata de una regulación exhaustiva, en cuanto a la iniciativa (Asamblea Legislativa, al Consejo de Gabinete o a la Corte Suprema de Justicia); el órgano competente (la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa); el procedimiento de elaboración y de aprobación, etc. De tal forma que la regulación detallada de la forma de modificación de la Constitución no puede ser interpretada de otra forma, que la de prohibición de cualquier otra vía para su reforma. En estos casos, nos encontramos frente a un dilema que no se presenta cuando la propia Constitución prevé la convocatoria de una Asamblea Constituyente.[iii]
La doctrina venezolana se dividió en dos sectores, al momento de evaluar la posibilidad de una reforma constitucional, a través de una Asamblea Constituyente.
Tesis en contra de la Asamblea Constituyente
Un sector de la doctrina se pronunció en contra de la mencionada posibilidad. Podríamos calificarlo como doctrina positivista, en el sentido de que agotaba su análisis en la interpretación estricta del texto del artículo 250 de la Constitución.
Estos sectores afirmaban que “…sería una violación de la Constitución Nacional pretender convocar un referéndum sobre una eventual Asamblea Constituyente si previamente no se reforma nuestra Carta Constitucional para incorporar esa figura como uno de los mecanismos” [iv] Este criterio ya había sido sostenido desde el planteamiento del problema a raíz de febrero de 1992, por diversos autores. Brewer Carías había advertido que “la convocatoria a dicha Asamblea Constituyente, sin estar prevista en la Constitución, siempre consideramos que no era otra cosa que un desconocimiento de la Constitución de 1961”.[v]
La tesis en contra hace uso del método del derecho tradicionalmente admitido en nuestro sistema jurídico. Se encuentra frente a una prohibición expresa, contenida en el artículo 250 de la Constitución y actúa conforme a la misma. Esta tesis encuentra sin embargo su principal objeción en el análisis sociológico. La idea de la Asamblea Constituyente había sido planteada con fuerza como salida a la crisis de la democracia desde 1992.[vi] Sin embargo, esta posibilidad teoría resultaba en la práctica ilusoria. El Congreso Nacional, al cual se encontraba atribuida la facultad de enmendar o reformar la Constitución para autorizar la conformación de una Constituyente, no se encontraba dispuesto a ello.[vi] Ese resultado hubiera dado lugar a que el principio de soberanía popular perdiera su vigencia.
Tesis a favor de la Asamblea Constituyente
El mecanismo utilizado por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en su sentencia del 19 de enero de 1999, fue el de una interpretación del ámbito de aplicación del artículo 250 de la Constitución. La Sala afirmó que tal disposición era sólo válida para los Poderes constituidos, más no para el Poder constituyente:
“cuando los artículos 245 al 249 de la Constitución consagran los mecanismos de enmienda y reforma general, está regulando los procedimientos conforme a los cuales el Congreso de la República puede modificar la Constitución. Y es por tanto, a ese Poder Constituido y no al Poder Constituyente, que se dirige la previsión de inviolabilidad contemplada en el artículo 250 eiusdem.” (SPA-CSJ 19/01/1999 Exp. Nº 15395)
Ahora bien, como vimos antes, el artículo 250 de la Constitución de 1961 contenía una prohibición expresa a la posibilidad de “cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone”. Se trata de una prohibición redactada en términos absolutos. Una interpretación de su ámbito de aplicación, para excluir al Poder Constituyente Originario, es una interpretación contraria a su texto; una interpretación contra legem. Esta forma de interpretación, como sabemos, no es admisible, porque ubica al intérprete en una posición que sustituye al propio constituyente.
También debemos advertir que la sentencia de la Sala Político-Administrativa atribuye al principio de soberanía popular un valor superior a los restantes principios constitucionales:
“Es inmanente a su naturaleza de poder soberano, ilimitado y principalmente originario, el no estar regulado por las normas jurídicas que hayan podido derivar de los poderes constituidos, aún cuando éstos ejerzan de manera extraordinaria la función constituyente.” (SPA-CSJ 19/01/1999 Exp. Nº 15395)
Como veremos luego, no podemos admitir dentro del sistema de la Constitución la existencia de principios absolutos e ilimitados.[viii] Dos meses más tarde, la propia Sala Político-Administrativa debió matizar el criterio expuesto:
“la… Asamblea Constituyente, no significa, en modo alguno, por estar precisamente vinculada su estructuración al propio espíritu de la Constitución vigente… la alteración de los principios fundamentales del Estado Democrático de Derecho… [E]s la Constitución vigente la que permite la preservación del Estado de Derecho y la actuación de la Asamblea Nacional Constituyente, en caso de que la voluntad popular sea expresada en tal sentido en la respectiva consulta (SPA-CSJ 18/03/1999 Exp. Nro. 15.679)
Similar criterio fue sostenido en la sentencia de interpretación del artículo 350 de la Constitución. La Sala Constitucional afirmó que “la tradición republicana… la independencia, la paz y la libertad”, así como “los valores, principios y garantías democráticos o… los derechos humanos” constituyen límites al Poder Constituyente originario (SC-TSJ 22/01/2003 Exp 02-1559)
Aunque no lo dice expresamente, el fallo de la Sala Político-Administrativa procura tomar en consideración la realidad social. El problema reside en la falta de herramientas en el derecho tradicional, para abordar el conflicto entre principios constitucionales y para incluir en ese proceso un análisis sociológico. [ix] Utilizaremos por tanto el método de ponderación.
El desarrollo del método de ponderación en el derecho constitucional debe ser atribuido al Tribunal Federal Constitucional de Alemania (BVerfG). A partir de su decisión en el caso de las Farmacias, en 1958 (BVerfGE 7, 377), el Tribunal toma partido a favor del criterio que había iniciado la Corte Suprema de ese país.[x] De allí nace la teoría de los derechos fundamentales.[xi] En lo que atañe al método para resolver conflictos entre normas, esta teoría tiene sus raíces en la abstracción de las causas de justificación del derecho penal. En todo caso, consideramos que la teoría de la ponderación no debe limitarse al ámbito de los derechos fundamentales, sino que nada impide su aplicación a los restantes principios de la Constitución.
Soberanía popular Vs. Supremacía de la Constitución?
En su planteamiento, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia asume como punto de partida un supuesto conflicto de principios entre los principios de soberanía popular y el principio de supremacía de la Constitución:
“Si la Constitución, como norma supremo y fundamental puede prever y organizar sus propios procesos de transformación y cambio, en cuyo caso, el principio democrático quedaría convertido en una mera declaración retórica, o si se estima que, para preservar la soberanía popular, es al pueblo a quien corresponderá siempre, como titular del Poder Constituyente, realizar y aprobar cualquier modificación de la Constitución, en cuyo supuesto la que se verá corrosivamente
afectada será la idea de supremacía”
Sin embargo, para el ejercicio del método de ponderación es necesario una identificación precisa de los bienes jurídicos que se encuentran en conflicto para poder ponderarlos en su verdadera dimensión. En el caso de la convocatoria a una Asamblea Constituyente sin una previsión constitucional, no se encuentra en discusión la vigencia de toda la Constitución, ni se cuestiona su posición de supremacía frente a las restantes normas jurídicas. Se trata más bien de la interpretación y aplicación de una norma especial, contenida en el artículo 250 de la Constitución de 1961. Por lo tanto, debemos analizar si en el caso planteado se encuentran en conflicto el principio de soberanía popular y el artículo 250 de la Constitución de 1961.
Soberanía popular Vs. cláusula eterna?
En el caso planteado, nos encontramos ante una aparente colisión entre una norma constitucional que consagra el principio de soberanía popular (art. 4) y una norma que impide la posibilidad de participación del pueblo en la reforma de la Constitución, a través de una Asamblea Constituyente (art. 250). La colisión es aparente, porque son normas de distinta naturaleza. En realidad el artículo 250 consagra una regla. Es una norma dictada como resultado de la ponderación entre diversos principios, con la finalidad de lograr el equilibrio más favorable de los mismos.
Entre los artículos 250 y 4 de la Constitución de 1961 no puede haber un conflicto de normas. El conflicto normativo se presenta cuando dos normas igualmente aplicables producen resultados contrarios en el mismo supuesto de hecho. Pero en el caso de las normas citadas, nos encontramos ante una relación de género a especie. La norma especial (art. 250) es siempre de aplicación preferente a la norma general (art. 4).
Soberanía popular Vs. democracia representativa
Ahora bien, el artículo 250 de la Constitución constituye una regla, dictada por el Constituyente, como resultado de la ponderación entre el principio de soberanía popular[xii] y el principio de democracia representativa.[xiii] Ambos son principios estructurales del Estado. El Constituyente desarrolló un programa normativo, para que, en situaciones normales, el principio de soberanía popular y el principio de democracia representativa no resulten excluyentes.
El sistema de la democracia representativa de la Constitución 1961 debía funcionar en base a determinados principios estructurales:
La división vertical del Poder: Venezuela es un Estado federal (art. 2); La división horizontal del Poder: Cada una de las ramas del Poder Público tienen sus funciones propias (art. 118); El Estado de derecho: La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público (art. 117); El respeto a los derechos constitucionales: Todo acto del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución es nulo (art. 46); El Estado social: Derechos constitucionales sociales (arts. 72 y sig.); Fin social del Estado: El régimen económico de la República se fundamentará en principios de justicia social (art. 95); El Estado de justicia: control judicial de la administración pública (art. 206) control de constitucionalidad de las leyes (art. 215), etc.
En el marco del principio de la democracia representativa, la Constitución había construido un sistema basado en los siguientes principios:
La consagración de los derechos políticos al voto libre y secreto (arts. 110 y 113); a ser elegidos (art. 112); a la representación proporcional de las minorías (art. 113); a asociarse en partidos políticos; a la participación democrática a través de los partidos políticos (art. 114); a manifestar pacíficamente y sin armas (art. 115) La independencia de los organismos electorales (art. 114);
La reglamentación de la constitución y actividad de los partidos políticos con el fin de asegurar su carácter democrático y garantizar su igualdad ante la ley (art. 114).
Si hubiera funcionado adecuadamente la delicada ingeniería constitucional, el pueblo se hubiera encontrado en condiciones de expresar su voluntad a través de sus representantes electos. Un conflicto entre ellos hubiera podido ser resuelto, a más tardar, por la vía del sufragio. De modo que en teoría, los parlamentarios, en su condición de representantes de los distintos sectores, hubieran debido ser consecuentes con el interés general que aconsejaba llevar a cabo algunos cambios estructurales. Sin embargo, la historia venezolana demostró un desarrollo distinto.
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[i] En el artículo 333 de la Constitución de 1999 se repite la misma disposición
[ii] Una disposición de idéntica redacción la encontramos en el art. 307 de la Constitución Política de Perú de 1979; en el artículo 137 de la Constitución de la República de Paraguay de 1992; en el artículo 36 de la Constitución de la Nación Argentina de 1994
[iii] Por ejemplo, la Constitución de la República Española (art. 125); la Constitución Política de la República de Costa Rica de 1949, actualizada con la Reforma 8106/2001 (art. 196); la Constitución Política de Colombia de 1991 (art. 374); la Constitución Política de Bolivia DE 2004 (art. 232)
[iv] Declaración del CEN de Acción Democrática sobre la Constituyente de 6/01/1999, tomado del sitio web de Venezuela Analítica: http://www.analitica.com
[v] Allan R. Brewer-Carías, “Poder Constituyente Originario y Asamblea Nacional Constituyente” pág. 72. En el mismo sentido, Ramón Guillermo Aveledo, “La Alternativa Civil” pág 59. El mismo criterio es sostenido, entre otros, por Ricardo Combellas, “Prólogo” pág. 29
[vi] Véase las referencias en Ramón Guillermo Aveledo, “La Alternativa Civil” pág 59; Julio César Fernández Toro, “Las Reformas Políticas a la Constitución de 1961” pág. 52; Argenis S. Urdaneta “Proceso Constituyente” pág. 523
[vii] “El Polo Patriótico no contaba con mayoría suficiente para sacar con éxito la iniciativa de reforma constitucional” Rubén Martínez Dalmau, “El proceso constituyente venezolano de 1999” pág. 31
[viii] Robert Alexy, “Teoría de los Derechos Fundamentales” pág. 106; 154
[ix] Tulio Alvarez, (“Cambio o ruptura: la Asamblea Constituyente en el constitucionalismo latinoamericano” pág. 493) proponía más allá de un punto de vista estrictamente jurídico “no dejar de lado los factores económicos, políticos y sociales que inciden en el proceso constituyente”.
[x] Alexander Espinoza, “El método de limitación y el conflicto entre la libertad y el derecho de los demás”
[xi] Véase Robert Alexy, “Teoría de los Derechos Fundamentales”
[xii] Artículo 4º- La soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante el sufragio, por los órganos del Poder Público.
[xiii] Artículo 3º -El gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo.
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